Próba postawienia woli polityka ponad prawem nastąpiła już za pierwszych rządów PiS. Wtedy Jarosław Kaczyński poczuł, że choć wygrał wybory, nie ma władzy absolutnej, bo na jego drodze staje prawo. Obecny atak PiS-u na praworządność nie wynika więc z chęci naprawy Rzeczpospolitej, ale z frustracji kogoś, kto nie mógł się pogodzić się z faktem, że nie wolno mu wszystkiego. Dla Magazynu TVN24 pisze dr hab. Marcin Matczak.

Tekst został opublikowany 29 września 2019 roku. Prezentujemy go w ramach przeglądu najważniejszych artykułów Magazynu TVN24 2019 roku.

*****

Od czterech lat słyszymy, że Prawo i Sprawiedliwość niszczy polskie państwo prawa. Czymże jednak jest to państwo prawa? Czy państwo prawa to instytucje, takie jak Trybunał Konstytucyjny czy Sąd Najwyższy? A może państwo prawa to ludzie, tacy jak sędziowie, których niezawisłość obecny polski rząd ogranicza? Ani jedna, ani druga odpowiedź nie jest w pełni poprawna. Państwo prawa to instytucje i ludzie, ale także dużo więcej. Państwo prawa to pewien sposób zarządzania sprawami wspólnymi, wypracowany w trwającej przez wieki lekcji wiedzy o społeczeństwie. Lekcji, którą odebraliśmy w czasach monarchii absolutnej, w czasach Republiki Weimarskiej, w czasach III Rzeszy i w czasach komunistycznych reżimów. Do jakich wniosków lekcja ta nas doprowadziła?

Władza absolutna, absolutna demoralizacja

Sprawami wspólnymi można zarządzać na wiele sposobów. Jednym z nich jest powierzenie władzy konkretnej osobie lub grupie osób i zaufanie, że będą rządzić sprawiedliwie. Ponieważ jednak co najmniej od czasów Lorda Actona wiemy, że każda władza demoralizuje, a ta absolutna demoralizuje absolutnie, jesteśmy bardzo ostrożni w bezwarunkowym powierzaniu władzy. Raczej uzależniamy jej powierzenie od zobowiązania się tejże władzy, że będzie przestrzegać pewnych zasad, określonych w prawie, w szczególności w konstytucji. Taki jest sens prawo-rządności: to prawo ma nami rządzić, nie ludzie.

Istotą państwa prawa jest ograniczenie swobody decyzyjnej ludzi, którzy nami rządzą. Państwo prawa bowiem to nie tylko instytucje i nie tylko ludzie. Państwo prawa to sposób podejmowania decyzji w sprawach wspólnych, oparty na wzajemnym szacunku rządzących i rządzonych, w którym raz ustalone zasady są święte i nie można ich ad hoc złamać czy zmienić. Takie państwo prawa, jak podkreśla Martin Krygier, musi istnieć przede wszystkim w ludzkich sercach i umysłach. Musi być wewnętrznym przekonaniem obywateli, że władza nieograniczona to władza zła. Jeśli tego wypracowywanego przez lata wewnętrznego przekonania brakuje, na nic instytucje i ludzie w nich zasiadający. Przykłady takich krajów, jak Irak czy Afganistan, nieposiadających tradycji praworządności i ograniczania władzy, pokazują, że bez właściwego gruntu w ludzkich umysłach i sercach instytucje państwa prawa szybko więdną.

W Polsce państwo prawa, rozumiane jako ugruntowane przekonanie co do właściwego zarządzania sprawami wspólnymi, budowaliśmy od roku 1989. To po upadku komunizmu, kiedy mogły wreszcie powstać zalążki niezależnego od polityków sądownictwa, rozpoczęło się nasze długotrwałe uczenie się demokracji, podziału władz i praw człowieka. W tym procesie tak samo ważne, jak tworzenie instytucji i powoływanie do nich ludzi, było kształtowanie postaw praworządnościowych. Takim kształtowaniem było na przykład krytykowanie prezydenta Lecha Wałęsy za "falandyzację" prawa. Wynikało ono z przekonania, że prawa nie wolno naginać czy instrumentalizować dla indywidualnych, politycznych celów, bo jest ono fundamentem naszego pokojowego współistnienia, a więc dobrem wspólnym.

Ukoronowaniem pierwszego etapu budowania państwa prawa było uchwalenie Konstytucji z 1997 roku, a w szczególności jeden z jej kluczowych elementów – nadanie ostateczności wyrokom Trybunału Konstytucyjnego. Wcześniej wyroki te mogły zostać odrzucone przez polityków posiadających odpowiednią większość w parlamencie, co oznaczało, że wola polityczna mogła przezwyciężyć prawo. Po roku 1997 stało się to już niemożliwe – jak mityczny Odys, który sam kazał się przywiązać do masztu, płynąc obok wyspy syren, polski suweren sam narzucił sobie ograniczenie swoich przyszłych działań. Nawet jeśli wola polityczna nie zgadza się z wyrokiem sądu, musi się mu poddać. To surowe ograniczenie prawa większości demokratycznej, która wygrywa wybory, do decydowania o sprawach wspólnych, wynikło z woli jeszcze większej większości demokratycznej – tej, która uchwaliła konstytucję. I była rozwiązaniem ze wszech miar mądrym.

Kaczyńskiego sposób na "imposybilizm"

Pierwsza próba powrotu do sytuacji, w której wola polityka dominuje nad prawem, nastąpiła w latach 2005-2007. To wtedy Jarosław Kaczyński sformułował tezę, zgodnie z którą w Polsce panuje "imposybilizm". Miał on polegać na tym, że mimo wygranych wyborów większość parlamentarna nie może wszystkiego, bo na jej drodze staje prawo, reprezentowane przez sędziów. Ta bardzo daleko idąca teza została sformułowana na podstawie jednego przypadku, w którym rzeczywiście prawo stanęło na drodze woli większości – wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny uchylił ustawę lustracyjną. Jarosław Kaczyński zdawał się nie rozumieć, iż – co podkreślał prof. Marek Safjan – państwo prawa na tym właśnie polega, że pewnych rzeczy większość parlamentarna zrobić nie może. Warto zaznaczyć, że nie dotyczyło to samej lustracji – jak jasno stwierdził Trybunał, lustracja jest działaniem, które większości przeprowadzić wolno. Jednak nie może to być działanie arbitralne, oparte na tak ogólnych kryteriach i definicjach współpracy ze służbami, że pozwalają one właściwie dowolnie człowieka o współpracę oskarżyć.

Dlaczego wracamy do lat 2005-2007 i do sprawy lustracji, rozważając istotę praworządności? Ponieważ wiemy, że pierwsze plany zniszczenia polskiego państwa prawa, w szczególności sparaliżowania Trybunału Konstytucyjnego, powstały zaraz po tym, jak Jarosław Kaczyński przegrał sprawę lustracji przed Trybunałem Konstytucyjnym. To wtedy napisano pierwsze projekty ustaw ograniczających działania polskiego sądu konstytucyjnego, które weszły w życie w roku 2015. Nie więc chęć naprawy Rzeczpospolitej i reformowania sądownictwa stały u podstaw ataków PiS na praworządność, których doświadczaliśmy w ostatnich czterech latach, ale frustracja polityczna kogoś, kto wciąż nie może się pogodzić z tym, że nie wolno mu wszystkiego. A o to właśnie chodzi w praworządności – żeby nikomu nie było wolno wszystkiego.

Spór o Sąd Najwyższy »

Z tej perspektywy działania PiS w ostatnich czterech latach należy postrzegać jako usuwanie kolejnych elementów ograniczających samowolę władzy politycznej. Najpierw było to praktyczne zlikwidowanie Trybunału Konstytucyjnego. Ktoś może zaprotestować i powiedzieć, że przecież Trybunał istnieje. Formalnie tak, ale jak uczy nas teoria praworządności, został on poddany procesowi "wydrążenia" (hollowing out), a więc pozbawienia rzeczywistej funkcji, mimo pozostawienia formy. Wydrążanie instytucji to sposób na pozbycie się jej przy uniknięciu oporu społecznego, jaki powodowałoby otwarte zlikwidowanie instytucji. Wydrążanie odbywa się najczęściej poprzez tzw. przeciętne powołania (mediocre appointments), a więc wybieranie do danej instytucji ludzi całkowicie lojalnych wobec władzy, najczęściej według zasady "bierny, mierny, ale wierny". Taka instytucja nie ogranicza w żaden sposób samowoli władzy, bo zamiast być jej recenzentem, jest jej przedłużeniem.

Zmiany w Trybunale Konstytucyjnym »

Następnie podobne próby wydrążenia instytucji podjęto wobec Krajowej Rady Sądownictwa, odpowiedzialnej za powoływanie i awansowanie sędziów, a także wobec Sądu Najwyższego. Pierwsza próba była udana, czego efektem jest całkowicie wydrążona ze swojej funkcji neo-KRS. Druga próba udała się częściowo – Prawu i Sprawiedliwości udało się powołać dwie nowe izby Sądu Najwyższego, ale z powodu oporu społecznego całkowite pozbawienie funkcji najwyższego polskiego organu sądowniczego spaliło na panewce. To w tym przypadku okazało się, że państwo prawa żyje w sercach i umysłach Polaków, w każdym razie w sercach i umysłach tych wielu tysięcy ludzi, którzy przeciwko demolowaniu Sądu Najwyższego protestowali.

Lekceważąc sądy

Mimo częściowego sukcesu, jakim była obrona SN, plan Kaczyńskiego, polegający na usunięciu wszelkich przeszkód dla samowoli władzy politycznej, powiódł się. Brak skutecznego Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że PiS nie musi się przejmować Konstytucją, bo każda, nawet niezgodna z nią ustawa, będzie obowiązującym prawem. Nie uchyli jej przecież całkowicie lojalny TK. Kaczyńskiemu udało się także usunąć inne ważne elementy państwa prawa, te elementy, które stanowią składowe głębokiej struktury praworządności. Chodzi tu o dwie kwestie. Po pierwsze, PiS wmówił Polakom, że można bezkarnie lekceważyć wyroki sądów. Robił to przecież otwarcie w przypadku poprzedniego, jeszcze niezależnego Trybunału Konstytucyjnego, robi to teraz w stosunku do wyroków innych sądów polskich (np. wyroku NSA nakazującego ujawnienie list poparcia dla kandydatów do neo-KRS), a nawet w stosunku do wyroków sądów europejskich, takich jak TSUE.

Drugim elementem niszczącym głęboką strukturę praworządności jest wmawianie Polakom, że sędziowie zawsze są stronniczy, zawsze są polityczni, a kierunek ich stronniczości zależy od tego, kto ich powołał. Takie postawienie sprawy jest z gruntu niesłuszne, ponieważ historia ostatnich 30 lat dowodzi, że sędziowie powoływani przez daną partię nie mieli żadnego problemu, aby jej woli politycznej się później sprzeciwić. Wytworzenie przekonania, że sędziowska bezstronność jest jednym wielkim oszustwem to cios, który państwo prawa będzie odczuwać niezwykle długo. Połączone z zaszczepieniem przekonania, że wyrok, który nam się nie podoba, można nazwać decyzją podjętą przy kawie i ciasteczkach, powoduje, że praworządność zostaje pozbawiona swojego głównego źródła zasilania – ludzkiego zaufania, że to prawo, a nie czyjeś widzimisię rządzi naszymi sprawami.

Nie wszystko stracone

Gdzież zatem jesteśmy po czterech latach niszczenia polskiego państwa prawa? Jesteśmy w momencie, w którym nie wszystko jeszcze stracone, choć wiele PiS-owi udało się zniszczyć. Nie przesadzał przecież prof. Adam Strzembosz, mówiąc, że chce mu się płakać, kiedy patrzy na to, jak obecna większość w kilkanaście miesięcy niszczy coś, co on i wielu innych budowało z mozołem przez 30 lat. Państwo prawa bowiem, zwłaszcza to zawarte w ludzkich sercach i umysłach, jest dość kruche, zwłaszcza jeśli uderzy się w nie młotem bezczelnej propagandy.

Ponieważ jednak nie wszystko zostało zniszczone, jest nadzieja na odbudowanie polskiego państwa prawa. Jak to zrobić? Na pewno przy poszanowaniu wszelkich zasad praworządności, nie da się bowiem leczyć dżumy cholerą. Z tej perspektywy trochę niepokoi zapowiedź opozycji, że naprawa państwa prawa nastąpi po wyborach poprzez uchwalenie jednej superustawy, która usunie wszelkie skutki działań PiS. Niestety, w naszym porządku prawnym taka ustawa zgodna z Konstytucją jest trudna do pomyślenia. Państwo prawa powinno być naprawiane z wyczuciem i powoli, tak jak naprawia się rozregulowany zegarek. Przywrócenie wiary, że Konstytucja znowu coś znaczy, nie może się odbywać przez jej lekceważenie. Miejmy nadzieję, że nasze przyszłe władze, które tego zadania się podejmą, nie wpadną na pomysł, żeby naprawiać państwo prawa tymi samymi metodami, które służyły do jego niszczenia. Przypominałoby to bowiem naprawianie zepsutego zegarka młotkiem – może i spektakularne, ale zupełnie przeciwskuteczne.

Marcin Matczak jest prawnikiem i profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, autorem kilkudziesięciu prac naukowych. Ostatnio opublikował książkę "Imperium tekstu. Prawo jako postulowanie i urzeczywistnianie świata możliwego".